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为贯彻落实《关于印发开展县域医疗共同体建设实施方案（试行）的通知》（黑卫基层规发〔2017〕32号）、《佳木斯市推进医疗联合体建设和发展实施方案》（佳政办规〔2017〕28号）的文件精神，推动医疗卫生工作重心下移，优质医疗资源下沉，进一步优化医疗资源结构布局，提升基层医疗卫生服务能力，促进分级诊疗制度实施，结合我县实际，特制定本方案。
一、指导思想
坚持以人民健康为中心，以提升基层医疗服务能力和满足群众健康需求为重点，以推动构建分级诊疗制度建设为目标，统一管理模式，创新运行机制和激励机制，坚持资源共享、优势互补、创新机制、合作共赢。
二、工作目标
2017年，启动医共体（医疗服务共同体、以下同）建设。县内两所二级综合公立医院牵头组建医共体，年内至少组建2个医共体。整合县乡医疗卫生资源，有关制度框架初步建立，分工协作机制基本形成。
2018年，优质医疗资源有序有效下沉，医疗资源利用效率和整体效益进一步提高，基层医疗卫生机构诊疗量占县域内总诊疗量比例明显提升。
到2020年，形成较为完善的医共体政策体系，所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医共体。县域内医疗资源进一步整合共享，农村医疗服务能力有效提升，县乡医疗卫生机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，形成服务、责任、利益、发展和管理共同体，为群众提供更加优质的健康管理服务，实现基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。
三、基本原则
（一）政府主导，资源共享。坚持政府主导，卫生计生行政部门牵头，根据县域内医疗资源结构与布局、业务相关、优势互补、持续发展等要求，结合医疗联合体建设既往经验，进一步整合县域内医疗资源，县级医院和基层医疗卫生机构基本医疗服务收益一体化管理，实现医共体内群众、患者、技术、设备、管理等医疗卫生资源共享。
（二）坚持公益，权责清晰。落实政府办医责任，切实维护基本医疗卫生机构的公益性。明确医共体内各级医疗机构的责权利关系，逐步建立不同层级、不同类别、不同举办主体医疗卫生机构间目标明确、权责清晰的分工协作机制，不断完善服务网络、运行机制和激励机制。
（三）问题导向，创新机制。发挥政府、社会力量和市场机制作用，推进医疗资源有机结合。坚持以问题为导向，着眼于推进基层分级诊疗工作，有效防止和破解大医院垄断资源。逐步破除人事管理、医保支付、财政投入等方面的壁垒和障碍，通过创新体制机制，推进医共体建设。
（四）资源下沉，能力提升。整合并推进县域医疗资源共享，提高服务体系整体绩效。通过组建医共体，利用专家坐诊、选派管理人员等有效手段，使集中在县级医院的医疗资源更多下沉到基层医疗卫生机构，不断提升基层医疗卫生机构服务能力，使老百姓家门口就能享受到大医院的专家服务。
四、主要内容
（一）统一管理模式，搭建医共体平台
2015年以来我县已经开展了基层医联体建设，积极完善“县级医院为龙头，乡镇卫生院为枢纽，村卫生室为基础”县乡村三级联动的县域医疗服务体系。下一步在保持各医疗机构单位性质、人员编制、政府投入、职责任务、优惠政策、原有名称等不变的前提下，统一医共体管理模式，构建共同发展平台。
1、统一组织管理。要将县级公立医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心有效整合，原则上组建1—3个医共体，初步实行人、财、物初步统一管理，形成医疗共同体。医共体内各成员单位原有名称不变，统一加挂牵头医院名称＋医疗共同体构成的标牌。2017年县卫生计生局开展县医院—石头河子镇卫生院、中医院—金沙乡卫生院两个医共体试点单位工作。医共体要规定各成员单位的职责、任务，建立健全相应的规章制度。鼓励医共体通过技术支援、人才培养等方式，提高基层医疗服务水平。
2、统一治理结构。按照县级公立医院综合改革的工作要求，建立健全公立医院管理委员会（简称医管委），履行政府办医职能，负责发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、院长选聘、运行监管、绩效考核等。医共体拥有内部人事管理、机构设置、副职推荐、中层干部聘任、人员招聘和人才引进、内部绩效考核与薪酬分配、年度预算执行等经营管理自主权。医共体要以牵头单位为核心成立理事会，作为医共体决策机构。医共体设理事长1名，由牵头医院院长担任；副理事长若干名，原则上由牵头医院副院长、成员单位负责人担任；理事由医共体内各医疗机构遴选部分管理、业务专家担任。医共体实行理事会领导下的院长负责制，院长全面负责医疗、科研、行政管理工作。完善医共体内部决策和制约机制，对重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用以及涉及医务人员切身利益的事项实行集体讨论并按规定程序执行，发挥党组织的政治核心作用和职工代表大会的民主监督作用。按照“老人老办法、新人新办法”，逐步取消县域所有医疗卫生机构行政级别，打破行政职务、专业技术职务终身制。
3、统一人事管理。探索编制动态和备案制管理。医共体在核定的编制总量或人员总量内根据业务需要面向社会自主公开招聘医务人员，对紧缺、高层次人才可按规定采取考察的方式予以招聘，按程序备案。根据患者就医需求和工作量，医共体对内部人员统一规划、统一招聘、统一培训，统一管理、统一使用、统一调配，合理分配和使用人力资源。在人员身份和隶属关系不变的情况下，建立合理的人才流动机制，由医共体统一调配使用。县级医院、基层医疗机构分别预留一定比例的流动送医岗位和流动送培岗位，用于县乡人员“双派送”。医务人员在医共体内可以自由流动，不需要办理执业地点变更和执业机构备案手续。医共体内统筹薪酬分配（基层医疗机构人员薪酬待遇原则上不低于原有水平），充分调动基层卫生人员积极性，建立优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。
4、统一运营管理。医共体内部行政和业务管理部门集中设置，建立统一的管理部门和相应的人事、财务、医疗质量管理等制度，提高管理效率，实现区域资源共享。医共体要在县级医院组建工作部、人事管理部、财务管理部、医保基金管理部、药品耗材管理部、信息管理部等管理中心，对相关工作实行统一管理。县级医院承担医共体医学影像（核磁、CT）、检验检查、病理诊断，直至建成功能完备的医学影像中心、检验检查中心、病理诊断中心、县域远程会诊中心，做到医技协同，共享县级医院的优质技术资源。通过采取“基层检查+医院诊断”服务模式，使基层就医群众以乡镇卫生院的收费标准享受到县级医院医疗服务，实现“少付费、少跑路”目标。建立消毒供应中心、后勤服务中心，降低运营成本，提高服务效率。
5、统一药械管理。在保证医共体内各成员单位基本药物配备使用比例、基本药物报销比例明显高于非基本药物的前提下，医共体成员单位药品、耗材、医疗设备等实行县乡村三级统一目录、统一议价、统一采购、统一配送、统一结算，并做到互联互通。以医共体为单位集中竞价、联合采购药品耗材。建立医共体内处方流动、药品共享与配送机制。建立医共体门诊药房和社会药店联动保障供应机制，允许患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。
6、统一财务管理。在县级财政投入渠道、补助政策不变的情况下，医共体实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制。设立财务管理中心，财务活动在医共体负责人的领导下，由财务管理中心集中管理。各成员单位帐目分设，独立核算。医共体统一管理各成员单位的医疗服务等收支，加强对慢病管理、家庭医生签约服务的经费统一管理，根据考核结果兑现经费拨付。牵头医院根据各基层医疗机构发展不同情况及县级财政投入情况，指导基层医疗机构合理、有序地添置医疗设备等发展性投入，资产权属归基层医疗机构。拨付基层医疗机构的财政资金原则上应用于基层单位的业务开展、设备购置等。
7、统一信息管理。探索利用健康信息平台，推动电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享。在医共体内部建立统一信息系统，实现健康信息共享和互联互通。建立远程会诊中心，发挥远程医疗作用，促进医疗资源纵向流动，提升基层医疗卫生机构诊疗服务能力。依托互联网提供网上预约、咨询查询、就医导诊和居民健康动态监测等服务，引导居民参与自我健康管理。
8、统一绩效管理。医共体要强化内部绩效考核机制，建立统一的县、乡、村三级医疗机构及工作人员的绩效考核标准，考核结果和人事任免、职称晋升、绩效分配和资金拨付等挂钩。
（二）统一运行机制，推进分级诊疗
1、落实医疗机构功能定位。医共体内各医疗机构要落实各自功能定位，建立利益共享和责任分担机制。县级医院是临床疑难常见病、多发病以及急危重症病人的救治中心，是农村三级医疗网络的龙头，其目标是保证“大病不出县”。基层医疗卫生机构为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务，其目标是保证“多发病、常见病不出乡”。乡村医生主要是提供基本公共卫生服务和为辖区居民提供签约服务，争取群众首诊在基层，其目标是保证“小病不出村”。
2、科学实施双向转诊。根据医共体内各级医疗机构功能定位，明确双向转诊服务流程。医共体内确需转诊的患者，可以优先转至医共体内上级医院，上级医院对转诊患者免收挂号费，并提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者可转往医共体内下级医疗机构继续治疗与康复。乡镇卫生院要根据自身的诊疗能力列出50种左右的常见病、多发病的病名清单，并确保尽力收治，不得轻易上转。充分发挥中医药在基本医疗方面的重要作用，积极开展中医药服务（有中医和中药房，开展中医诊疗活动）。中心乡镇卫生院逐渐恢复开展产科和外科一、二级手术，力争承担45%左右的住院病人收治任务。县级医院要列出100种以上常见病、多发病的病名清单（原则上不含基层医疗卫生机构收治的病种病名），并确保尽力收治，不得轻易外转。县级医院要开展三级及部分四级手术，承担45%以上的住院病人收治任务，力争实现90%的住院病人在县域内住院就诊。
3、提升基层医疗服务能力。县级医院要充分发挥其技术辐射和龙头带动作用，有序有效下沉优质医疗资源，通过临床带教、业务培训、坐诊巡诊、选派管理人员、组建医疗小组等多种方式，提升基层医疗卫生机构薄弱专业服务能力。县级医院负责指导基层医疗卫生建立质量监控指标体系，规范基础医疗质量。县级医院普通门诊要尽可能下沉到基层医疗卫生机构。对CT、大生化、彩超等乡镇卫生院做不了的检查项目可在乡镇卫生院收费，到县级医院做检查，并享受医保报销政策在确保医疗安全前提下，医共体内检验检查结果互认。建立人员、技术、管理、服务合理流动机制，提高基层医疗卫生机构基础设施保障水平。
4、加强人才队伍建设。人才缺乏是制约基层卫生事业发展的关键因素。要依据县域医疗卫生服务体系规划，合理配置卫生人员。针对本地基层卫生人才实际，采取多种有效措施，进一步提高基层卫生人员管理能力和业务水平。制定人才优惠政策，研究人才引进机制，通过增加基层医务人员中高级职称比例、提高人员待遇等办法，留住和吸引人才向基层流动。加大对口支援力度，牵头医院在人才、技术、管理、设备设施和服务等方面，要加大对基层医疗机构的扶持力度。鼓励组建医务人员1＋1＋1师徒关系（县级牵头医院十乡镇卫生院十村卫生室）。鼓励上级医院医生在基层医疗机构设立专家诊室或工作室。探索实行慢性病防治首席专家制，由牵头医院选定糖尿病、高血压等重点慢性病防治专家，负责指导基层医疗机构慢病健康管理工作。建立县级公立医院新进人员到基层服务制度，落实县级医生晋升职称前到基层医疗机构服务有关规定，规定准备晋升中高级职称的医技人员必须有医共体基层单位累计一年（365天）的工作经历。建立乡镇卫生院招聘医学毕业生动态补充机制。
5、开展签约服务。相关医疗机构要按照省医改办等七部门印发的《关于印发规范和推进家庭医生签约服务实施意见的通知》（黑医改办发〔2016〕3号）的要求，以高血压、糖尿病等慢性病为重点，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群，以需求为导向做实家庭医生签约服务。2017年将所有贫困人口纳入签约服务范围。针对居民健康状况和需求，突出抓好个性化签约服务包的落实。完善和落实收付费机制、考核激励机制，调动家庭医生团队开展签约服务的积极性。在就医、转诊、医保、用药等方面对签约居民实行差异化政策，上级医院向家庭医生开放专家号源，对转诊患者免收挂号费，对签约患者简化转诊审批手续，提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。发挥家庭医生在医保付费控制中的作用，对转诊患者连续计算医保起付线，合理引导双向转诊；对部分慢性病签约患者提供1个月用药量的长处方服务；对符合规定的双向转诊患者实行延伸处方政策等。有条件的地方可以根据双向转诊患者就医需求，通过延伸处方、集中配送等形式加强基层和牵头医院用药衔接。方便患者就近就医，引导居民有效利用签约服务，使家庭医生不仅是健康“守门人”，而且是就诊“引路人”。
6、加强业务管理。医共体内各医疗机构在规章制度、技术规范、人员培训、绩效考核等方面执行统一标准。牵头医院负责指导基层医疗机构门诊推广使用“标准处方集”、住院服务推广临床路径，建立质量监控指标体系，规范基础医疗质量。强化医疗服务流程和上下级医疗机构间的协作。在确保医疗安全前提下，医共体内检验检查结果互认，减少不必要的等待和重复检查。县级医院要抓紧改造HIS系统，置入100种以上常见病的临床路径表单并尽早使用。
7、提高信息化建设水平。要积极优化完善基层卫生信息系统，实现对医疗管理、财务管理、人事管理、慢病管理和绩效管理的有效支撑。运用信息化手段加强对机构运行和服务情况的监测与评价。建设县域远程会诊中心，借助现代信息网络技术，帮助基层医疗机构共享县级医院优质技术资源，为提升基层医疗服务能力提供技术支撑和依靠，助推分级诊疗制度实施。探索人工智能、移动健康监测、健康大数据等信息技术在基层的应用，依托互联网提供网上预约、咨询查询、就医导诊和居民健康动态监测等服务，引导居民参与自我健康管理。
五、保障措施
（一）落实政府办医主体责任。落实政府办医的领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，保障基本医疗卫生事业的公益性。要加强对医共体建设的统一领导，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果的挂钩机制。加大基建投资支持力度，加快补齐医联体发展短板，提高县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体在基层发挥作用。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续享受原渠道财政补助政策。
（二）发挥医保和价格政策的引导作用。发挥医保的调节和引导作用，按照“总额管理、结余留用，合理超支分担”的原则，建立与按病种付费、按人头付费、按服务单元付费相结合的医保总额控制管理制度。根据医保现有运行数据，统计乡村医疗机构的门诊人次、次均费用和基金补偿额等数据，按照现有资金支出分布结构，适当考虑门诊和住院人次、费用的合理上涨，以及开展签约服务等因素，安排下一年度全县医保基金总预算，并将总预算转换成参保（合）人头费（对应辖区每个参保参合居民），交由县域医共体包干，负责承担辖区居民当年门诊和住院服务、必要的转诊以及医保补偿方案规定的费用报销。超支由牵头医院承担，结余由县级医院、乡镇卫生院、村卫生室原则上参照6：3：1比例进行分配，各统筹地区可结合实际适当调整分配比例，促进医共体内各级医疗机构形成利益共同体，调动其开展分级诊疗的积极性和主动性。医共体间和医共体之外的县内其他定点医疗机构收治的医保病人，由医共体以“购买服务”方式相互结算，不限制病人在县域内的就医自由。完善不同级别、不同类别医疗机构的差异化支付政策，合理拉开基层医疗机构和县级医院间起付线和报销比例差距，适当提高基层医疗机构医保支付比例，增强在基层看病就医的吸引力。对未按转诊程序就医的患者降低报销比例，对符合规定的医共体内转诊住院患者连续计算起付线，引导患者有序就诊。适应双向转诊需求，完善医保工作流程，提高相关手续办理的便捷性。探索日间手术和日间化疗的医保支付政策。推行临床路径管理。完善分级定价政策，扩大按病种收费范围，按病种收费标准与分级诊疗病种目录相衔接，引导患者合理就医。
（三）完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按照规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，合理确定医联体薪酬水平和绩效工资总量，在医联体内统筹各医疗机构医务人员薪酬分配，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制，向关键和紧缺岗位、高风险和高强度岗位、高层次人才、业务骨干和做出突出贡献的医务人员倾斜，向急需且专业人才短缺的专业倾斜，重点向基层医疗卫生机构和上级医院参与基层医疗卫生工作的医务人员倾斜，统筹考虑医务人员加班、值班、巡回医疗等情况。对乡镇卫生院实行收支两条线管理的地方，在“保基本”的前提下，取消收支两条线管理，收支结余原则上用于奖励基金、发展基金、福利基金的分配比例为6：3：1，改变目前部分乡镇卫生院“大锅饭”现象。落实医联体和医疗机构用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度。
（四）建立适宜的绩效考核机制。研究制定医联体考核指标体系，强化考核和制度约束，重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，将二级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，考核评价结果作为医院等级评审、复核和人事任免、评优评先等重要依据，与医联体、医疗机构绩效工资总量、财政补助资金以及医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。医共体内各医疗机构不得对科室和医务人员下达创收指标。
六、组织实施
（一）加强组织领导。成立桦南县医共体工作领导小组，组长由政府县长担任，副组长由政府主管副县长担任，成员由县卫生和计划生育局局长、县编办主任、县人力资源和社会保障局局长、县财政局局长、县物价局局长组成，负责医共体工作指导、监督及日常工作。领导小组下设医共体管理办公室，办公室设在县卫生和计划生育局，办公室主任由卫生和计划生育局局长兼任，负责落实相关工作。各相关部门要加强沟通协调，按照方案要求负责推进落实。县级公立医院要成立医共体工作部，与县卫生和计划生育局的医共体办公室在工作上紧密衔接。
（二）明确部门职责。在县政府的统一领导下，县卫生计生部门要切实发挥牵头作用，协调各相关部门及时制定出台配套政策；要加强组织协调和工作督导，做好经验总结和推广工作；制定组织管理和分工协作制度，牵头制定出入院标准等技术性文件，并加强对医共体建设的监管。物价部门要进一步完善医药价格改革政策，并做好指导、协调和监督管理工作；人力资源和社会保障部门要完善医保支付政策，建立适应行业特点的薪酬制度，完善绩效工资分配机制；财政部门要按规定落实财政补助政策；编制部门要制定去行政化和编制动态管理以及编制备案制相关文件。
（三）强化培训宣传。开展针对行政人员和医疗机构管理人员的政策培训，进一步统一思想。充分发挥媒体作用，加强对分级诊疗工作的宣传，增加社会对分级诊疗工作的认可度和支持度，引导群众提高对基层医疗卫生机构的信任度，改变就医观念和习惯，逐步接受认可医共体模式。同时要大力宣传医共体方面的好经验、好做法，使广大群众拥护、支持和参与改革，推进医共体建设深入开展。
（四）加强督导评估。通过专题调研、专项督查、定期评估等方式，及时掌握医共体工作进展，查找存在问题，逐渐完善政策，探索建立长效管理机制，形成科学、有效的医共体模式。要认真落实责任制和问责制，对工作落实不力的单位和个人要进行通报。